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袁曙光:国库高质量发展怎么看、怎么办

  人总行陈雨露副行长着眼于十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”、十九大经济发展方式转变为高质量发展的新形势以及《十三五时期国库业务发展规划》的目标任务,提出了国库高质量发展的重要判断,给当前和今后人民银行经理国库,建立现代国库指明了方向,描绘了发展蓝图。作为基层国库干部,要坚持新发展理念,全面把握国库高质量发展的核心要义、客观分析国库高质量发展的存在的制约因素,广泛汇聚创新推动国库高质量发展的对策建议,切实落实国库服务于经济社会发展和人民对美好生活向往的目的。

  一、国库高质量发展的必要性

  (一)国库高质量发展是服务经济高质量增长的必然要求。十九大报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”,明确了经济高质量发展是当前和今后一个时期确定发展的战略目标,是制定经济政策,实施宏观调控的根本要求。而国库作为国家重要的基础,是联接财政部门和中央银行的重要结合部,成为两大财政政策和货币政策紧密衔接、有效配合的桥梁。国库的安全、高效、便捷的服务成为满足社会经济发展以及人民美好生活需要的一个重要内容,为经济高质量发展提供重要的基础服务。

  (二)国库高质量发展是央行经理国库事业发展的内生性需要。当前,国库组织机构体系、管理制度体系和资金清算体系日趋完善,国库和财税、海关等部门建立了较为科学明晰的分工合作机制。据统计,近十年,国库办理的业务收支规模持续快速增长,收支业务总额年均同比增速达到15%,2017年已达64.6万亿元。以“3T”为核心的国库信息化系统框架已经形成,实现了财税、海关、商业银行和纳税人之间的互联互通。国库业务的制度化、集约化、标准化、信息化是人民银行经理国库30年来的重大成果,为发挥在国家预算收支任务中的执行、促进、监督和反映作用提供了实践基础。

  (三)国库高质量发展是建立现代公共财政的重要途径。党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”是我国经济社会全面深化改革的新目标,并提出了包括财政法制化建设、财政公开化建设、现代预算体系建设、现代税制制度建设、强化中央财权财力等内容的现代财政制度的目标。按照《预算法》、《国家金库条例》的规定,“县级以上各级预算必须设立国库”。“国库业务工作实行垂直领导,各省、自治区、直辖市分库及其所属各级支库,既是中央国库的分支、也是地方国库。”因此,各级国库在实现国家预算收支任务中,发挥财税合作与制衡的效能是促进现代财政制度中的预算执行的公开化、透明化、法制化,保证强化中央财权财力的重要途径和手段,有效推进现代公共财政建设。

  (四)国库高质量发展是服务供给侧结构性改革的重要举措。国库通过承担预算执行支出和落实减免退税等业务的办理,落实民本民生以及实体经济的财税扶持政策,发挥税收和财政支出的引导作用,促进国家供给侧结构性改革政策的落地实施。同时,人民银行国库发挥金融数据和财税数据资料的结合,开展国库统计分析和专题分析工作,服务金融支持实体经济,促进经济发展供给侧结构性改革。

  二、国库高质量发展的核心要义

  (一)有效的制度供给。当前,国库的制度框架主要有三个层面的法规及制度规范:第一是法律法规层面的制度。具体体现在1985年国务院实施的《国家金库条例》及其《国家金库条例实施细则》明确了人民银行经理国库的法律地位,国库的组织机构、职责、人员配备等;1995年全国人大通过的《预算法》及其《预算法实施细则》、《人民银行法》再次以法的形式明确了国库的概念、管理体制、职责和权限等,这是国库机构运行的制度设计。第二是中国人民银行和财政部作为业务主管的部门制订了国库集中支付改革、国债管理等一系列规范性的制度文件,明确以国库单一账户体系为核心的国库集中收付制度改革的模式,储蓄国债发行、兑付管理等等制度,具体规范了国库业务。第三是中国人民银行出台了《国库会计管理规定》、《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等系列部门规章制度,明确了人民银行国库会计管理的模式、各业务系统的操作规程;规范商业银行、信用社代理国库业务的资格和行为。多层次的制度出台和制定,为保障各级预算的执行,确保国库资金安全与效率,为不断促进国库事业发展提供了坚实的制度和组织保障。

  (二)科学的要素配置。从人民银行经理国库30年多的实践来看,特别是1985年《国家金库条例实施细则》明确了人民银行国库机构从中央到地方设立了四级的国库,并在人员配备、财力保障进行了明确,人民银行各级行相应设立了单独的国库组织机构,在未设人民银行机构的地方,由人民银行委托商业银行代理国库业务。自上而下建立了比较完整的国库管理组织体系。随着国民经济日益发展、国库集中收付制度改革以及财税体制改革不断深入,国库收支规模及国库现金余额不断增长,对国库收支的及时性、准确性的要求越来越高,对国库业务发展所需的系统“硬件”和人才“软件”的需求不断增多,迫切需要大量高素质人才的支撑以及业务处理系统的不断完善。

  (三)持续的国库服务优化。国库服务升级优化包括以下三个方面:一是国库会计核算制度的不断完善,提供了国库基础服务。国库会计核算制度从最初手工处理到电子化处理;从会计数据四级核算主体到总行会计数据集中核算;从最初的资金清算行库往来模式到国库系统内资金清算直达,体现了人民银行经理国库的会计核算处理制度不断完善的全过程,提高了财政资金的安全和效率。二是国库业务系统的不断升级,形成了以3t系统为主的“国库金库工程”现代化信息系统。国库会计核算系统各地分散的自生开发到全国库统一开发系统,从简单的tbs单机版到全国统一的国库会计数据集中处理系统,从tcbs的核算系统到财、税、行库横向联网tips系统和数据集中存储和加工整理的tmis系统。实现国库收入直达入库、支出即时到账,提高了预算资金的运行效率;实现了部门间信息的共享,为财税金融部门开展分析数据挖掘、分析提供了更为准确、及时、全面的数据来源。三是国库服务民本民生方面的服务拓展,诠释了国库服务为民的理念。在3t系统的有效运行下,国库的服务对象和服务范围传统的财政、税务、海关延伸到预算单位、企业、和社会大众等多个层面、多个角度,纳税人足不出户即可通过tips进行电子缴税,各类涉农补贴和扶持资金可以由tcbs直拨到户,中央的惠民政策得以快速、有效的落实,实现了经济和社会效益的双赢效果。

  三、当前制约国库高质量发展的因素

  (一)法规制度建设滞后。一是法规层面的制度难以满足新形势下国库发展需要。《国家金库条例》的发展条件和环境在不断变化,迫切需要修订,而2014年修订的《预算法》对国库的监督作用没有从更高的层面上进一步明确,对《国家金库条例》“国库在预算执行中的促进和监督作用”的功能凸显不够。二是部门制度缺乏统一性,效力不高。国库集中收付业务是依据财政部、中国人民银行制订共同制订《财政国库集中收付制度改革试点方案》以及《财政国库集中收付制度银行资金支付清算办法》以及各地根据这两个制度制订地方的相关制度,而这些制度在执行中缺乏统一性,对本级的执行力有限,且效力不高,难以规范代理行的业务操作和高效防控国库资金风险。三是财政专户过滥过多现象,导致资金分散,不利于财政资金的统一管理和地方现金管理,影响财政资金的保值增值。四是国库内部管理制度以及与财税相关的制度文件繁多,其中一些规定,各部门理解和执行偏差大,较难达成共识,监督制约成效不大。如征收机关的技术性差错退税业务,税务自主裁量权较大,若涉及到中央、中央与地方共享以及上级财政收入的退税行为,其真实性、合法性等国库难以监督,影响各级财政的收入。

  (二)国库监督的科技化程度不高。目前,国库监督仍然处在柜面审核监督、代理银行现场检查、事后账户的核对等手工处理模式,与国库信息化发展时代不相称。由于3t系统的部分监督功能还不完善,影响国库监督的自动化、电子化和常态化。如国库tcbs系统没有预算额度管理、出口退库额度管理预警、集中支付业务退回超过规定时间清算等功能,无法及时对财政超预算或无预算支出业务、代理行占压预算资金、出口退库超额度进行控制、预警和自动记录电子监督登记簿,无法杜绝和识别财政收入支虚增的现象,影响国库监督的有效性和预算执行的真实性。

  (三)信息系统应用的广度和深度不够。当前“3t”系统与“金税系统”、“金财系统”和“金关系统”在顶层设计、平台构建、接口规范、基础数据运行和共享方面缺乏整体协同,各系统间尚未实现有效对接,影响国库业务处理的速度和效率。主要存在以下三个方面原因:一是各地财政系统使用的集中支付系统的软件版本不一,如有些财政集中支付业务的系统稳定性原因,影响国库支付信息的接收和商业银行垫付资金无法清算等。二是“金税系统”对于网上缴税、手机银行缴税、第三方支付机构的缴税功能开放不够,电子缴税通过tips系统直达国库的流程、电子发票、电子完税证等功能的亟待加强。三是信息共享、大数据分析功能的构建滞后。由于“金税系统”、“金财系统”和“金关系统”的扩展性不足,加之国库内部各自信息资源没有结合点,既不共享又不交换,导致信息资源分割,国库业务中所蕴含的丰富信息资源未能高效利用,对国库信息数据共享形成潜在阻力,制约了国库大数据的采集、深加工和分析能力,大大降低了国库信息服务的范围和深度。

  (四)基层国库人力资源管理难以适应业务发展需要。首先,政治思想工作和从严管库工作有待进一步增强。少数国库工作人员知识储备和更新的主动性不强,工作积极性衰减,创新思维不足,担当作为的精神有待强化;其次,一些县市支库人力不足,且由于人民银行国库管理制度岗位设置的刚性约束,在较好地保证了资金安全和风险防范的需要的同时,对支行国库的人员配备也提出了更高的要求。

  四、推动国库高质量发展的对策及建议

  (一)完善国库制度,建立现代国库。立足“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理和治理能力现代化”的目标,做好制度顶层设计和规划,加快现代公共财政、现代国库制度的建设。尽快修订《国家金库条例》或上升为《国家金库法》,明确人民银行经理国库的法律地位、国库对商业银行代理业务的监督职责、权限、手段、罚则,并与《人民银行法》衔接。同时,修改《预算法》及实施细则并与《国家金库法》的条款保持衔接,明确人民银行国库在预算执行的监督制衡职责,形成人大为事前,财政和人行国库为事中,审计、社会监督为事后的一体化监督体系,体现监督制衡法理精神和制度安排。落实《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》关于“建立以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度”的精神,建立现代国库体系。

  (二)优化系统功能,提升服务效能。顺应国库业务电子化、自动化、无纸化发展趋势,寻求国库安全与效率最优化,寓监督于服务之中,促进政府预算执行的公开、透明、真实。一是优化tcbs国库会计业务处理系统流程,基于收支业务电子化快速发展的现实,合并县级国库第三方要素复核岗,取消支库系统管理员,将系统管理员功能上收地市中支,解决岗位设置的刚性与基层国库人员不足的问题,有效防范基层国库顶岗和兼岗操作风险,同时,减少岗位操作环节,提高工作效率。二是拓展事中监督功能,增加预算执行额度管理功能,解决长期国库在预算执行中而无预算控制功能的问题。三是完善国库支付与银行、财政、税务等部门收入、支出、清算业务对账电子化功能,自动采集对账信息,解决对账不及时、流于形式的问题,有效控制风险点。四是加快地方特色业务处理开发应用,解决国库支出批量处理电子化为全面推广国库直接支付模式提供系统支持,解决国库服务社会民生民本支出以及涉农、涉社保、涉扶贫补助资金方面存在系统不支持的问题,拓展服务型国库功能。五是完善tmis监督系统,实现监督电子化。通过tcbs和tips系统按照统一标准自动采集国库收支信息,对于支出、退库信息的文件资料等附件通过拍照储存以流水号附件编号传入监督系统,代理银行清算业务办理与清算凭证比对情况等相应传入监督系统,地方债拨付、财政专户拨款动向等情况均自动记录,传入后台tmis监督系统相应的登记簿,建立全面的事后监督系统,并为延伸监督、代理银行现场监督和非现场提供有针对性的监督数据,实现国库监督的电子化全覆盖。

  (三)加快信息系统建设,实现有效对接。加强与财政、税务、海关等部门的协同与合作,本着开放共享、合作共赢、服务大众的原则,顺应金融信息化的发展趋势,应用新技术,加快“国家金库工程”建设,推动3t系统与“金财系统”、“金税系统”、“金关系统”的对接的开发,推进技术融合、业务融合、数据共享,充分提高国库信息化整体协作水平和集约化水平,实现跨系统、跨部门、跨业务的协同管理与服务。加强“金财系统”、“金税系统”对于网上缴税、手机银行缴税、第三方支付机构的缴税功能与tips系统对接,让纳税人和事业性缴费直达国库,提高税费到账效率。基于国家云计算大数据发展战略,搭建国库大数据分析平台,加快3t及国库八大系统的整合对接,破除国库信息开放共享的障碍,使国库成为网络枢纽、信息枢纽、服务枢纽,让国库信息数据产生价值,真正变成数据资本,有效满足各方共享国库信息的需求,并为“阳光财政”和“全面建成国库一本账”奠定坚实的发展基础。

  (四)加强统计分析,打造研究重镇。坚持需求导向和问题导向,在全面深刻把握国库资金运行规律的基础上,依托国库大数据信息系统,采集海量的财政支出信息和各行业纳税人税负情况信息,进行加工储存,并以此扎实开展国库统计分析以及财政政策支出效应、企业税负情况专题分析,为服务经济供给侧结构性改革提供参考。同时,根据财政专户清理及余额监测情况、地方国库库存变动情况开展专题分析,为以后全面实现国库单一账户的国库集中支付改革,全面开展国库现金管理工作,提供研究、分析、预测、操作的有益参考,打造国库统计分析研究重镇。

  (五)加强队伍建设,激发工作动能。一是加强党建引领,提高政治站位。实现党建与业务相融合,发挥国库支部的堡垒作用和党员的模范作用,提高队伍政治意识、责任意识、服务意识、安全意识,加强作风建设,打造担当有为、廉洁务实的国库队伍。二是注重文化引导,培育国库价值理念。加强国库系统文化建设,以优秀的文化凝聚人,以优秀事迹感召人,以身边的典型激励人,增强国库人员的文化认同和价值认同,增强国库人员为民服务的理念。三是坚持正向激励,激发工作动能。进一步完善国库岗位激励约束机制,有效破解干多干少、干好干坏一个样的难题,加强岗位轮换、人员培训和历练,培育一专多能,重视青年人才的培养,正视中年骨干的政治需求,构建人才梯队,营造关心人、激励人、尊重人的良好氛围,激发国库人员想干事、会干事、干成事的动能。(中国人民银行永州市中心支行行长 袁曙光)

  参考文献:

  1、中国财政科学研究所赵云旗《论公共财政与现代财政制度之关系》;

  2、中国金融出版社刘贵生《国库论》;

  3、陈雨露副行长《在2018年中国人民银行国库工作会议上的讲话》;

  4、中国人民银行国库局《十三五时期国库业务发展规划》;

  5、《金融时报》2017.10.23《推进信息化建设提升国库服务能力》;

  6、《金融时报》2013.7.22《国库信息化建设的思考》。

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