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黄守成:国库高质量发展的几点思考

  党的十九大提出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。国库作为国家重要基础设施,承担着为国理财、为国守库的重任,理当顺应时代潮流,通过有效的制度供给、科学的要素配置、持续的服务升级,实现国库高质量发展,积极服务于我国社会经济高质量发展。

  一、当前制约国库高质量发展的瓶颈

  (一)经而不理。

  《中国人民银行法》规定了人民银行经理国库,但是新《预算法》规定“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”。经理“Manager”,本意就是“经营管理”。目前央行经理国库只是简单地国库收支,预算外资金一直游离在央行国库之外,国库收支远远小于预算收支,各种公开债务和隐形债务根本不与国库贴边,央行虽有经理国库之名,难行经理之实,经而不理。

  (二)华而不实

  目前我国各地国库集中支付采用“先支付,后清算”的模式,即由商业银行先行支付,日终汇总支付总额再向央行国库进行汇总清算。在这一流程安排下,往往变成了日终被动清算,逐笔、实时的事中监督已根本不可能实现。这样将人民银行国库的主导地位变为从属,成为被动的事后服务配角,变成实质意义上的代理。人们常说,财政是国库的会计,政府的会计,而人民银行则是政府的出纳。通常说出纳有四种职能:收付职能、反映职能、监督职能和管理职能。出纳要对企业的各种经济业务,特别是货币资金收付业务的合法性、合理性和有效性进行全过程的监督。目前国库集中支付商业银行代理模式就是淡化出纳的监督职能。另一方面非税收入商业银行代理模式,大量的预算外资金运行在国库外,成为资金“洼池”,为各地人为调节预算收支、调整预算科目提供了方便,央行根本无法监督。大量财政资金长期游离在国库之外,形成“第二国库”,财政资金没有一本完整的会计账簿。

  (三)底气不足

  从目前央行国库机构设置和系统架构来看,还没有跳出原有的模式,国库核算系统众多,普遍存在业务功能单一、系统相对独立、数据信息分散、数据使用效率低、数据质量不高等现象。国库信息处理系统在各地发展也不平衡,有的税务部门、海关、财政部门都参与,有的只有税务、海关参加了,而财政部门没有参加,无法满足所在预算收支业务处理的需要。现有国库“3T”系统在信息处理能力、安全防护能力、满足差异化需求、应急处置能力等方面仍然无法满足全面经理国库的要求。国库业务还不能核算外币,也无法记录地方债务和地方投资,还不能为政府提供一本账。

  当前我国经济发展形势复杂多变,财政政策与货币政策的协调配合需要及时、准确、全面的财税数据指标支撑,国库统计和分析越来越受到关注,目前这种简单意义上的国库统计报表越来越不能适应国库收支分析的需要,如国库收支统计分析系统其主要功能只是针对国库会计核算系统产生的数据进行再分析,忽略对财政体制的研究以及国库资金运行对信贷资金、货币政策的影响等这些独特的视角分析,反映内容不全面,达不到财政政策与货币政策的协调发展的分析效果。

  二、实现国库高质量发展的几点思考

  要实现国库高质量发展,不仅局限于央行内部改革和创新,而更重要的是外延式突破,以各级政府、部门、单位、社会和群众等需求为导向,通过建立高效的国库会计核算和服务体系,顺应社会发展和财税体制改革要求,积极助推我国社会经济高质量发展。

  (一)转变国库发展理念

  要实现国库高质量发展,必须坚持创新发展理念为指导,以满足社会需求为目的,根据社会需求不断丰富国库服务内涵和外延,拓展国库业务和服务领域,积极探索新的服务方式和手段,更好地服务于国家治理和民生福祉;要主动开放,既要服务于财税等部门,更要吸纳人大、审计和监察等监督部门加入,主动对接各职能部门,不断提升横向联网的效率和效果,提高国库信息的运用效果,加强联网单位数据共享和业务协作,统筹兼顾国库管理和改革、国库服务和监管、国库各项业务、现有业务巩固与新业务开拓、国库与社会经济等各方关系,实现国库与经济社会高质量发展;要树立绿色发展理念,将国库信息系统建设、国库电子化业务推广作为提升国库服务能力最为重要的抓手,以国家金库工程建设为主线,推动国库各类系统升级和整合,优化系统处理效率,提高国库业务电子化覆盖率,打造现代化、高水准的智能化国库。

  (二)拓展国库业务范围

  一是拓展国库收入征缴的社会服务功能。其一,通过完善TIPS系统,增加TIPS的代征电子缴税功能,实现税务及海关和行政事业单位的代征业务电子缴税,拓展包括TIPS的非税收入电子缴库和社保基金收纳功能。其二,完善TCBS系统的非税收入业务核算功能,并按照有关资金专户存储要求,设立相应预算外存款专户,如社保基金实现系统自动核算到相应财政资金存款专户。其三,对财政库款实行子账户核算管理,以满足财政部门分门别类管理各项资金的需要。其四、吸纳第三方支付和移动支付等新型支付方式加入电子缴税范围。

  二是完善国库支出的社会服务功能。全新改造国库支出功能,通过完善国库信息处理系统(TIPS)真正架构起与财政部门的桥梁,全面直接办理各类国库支出:一是实现实拨资金支出电子化;二是完善国库直接支付功能;三是增强国库授权支付功能;四是推广批量支付处理功能,适用于涉众性财政支出,如行政事业单位工资、社会养老金以及各种政策性补贴的发放。以涉农补贴为例,由农民向农业管理部门申请,农业管理部门进行补贴资料审核,然后提交财政的涉农资金管理部门审查,审查后由国库支付部门向人行国库部门申请资金划拨。这样做可确保了国家各项惠农和经济发展政策及时落实到位,保障广大百姓和企业的切实利益。

  三是增加国库核算外币业务功能。取消财政部门在商业银行开设的外币专户,在国库业务系统中增加外币核算功能, 增加相应货币种类的业务处理,将政府收支全部反映在国库“一本账”里。国库核算外汇业务时,可采用外币分账制,如国库以总中心一点加入境内外币支付系统,TIPS系统增加外币缴税功能,TCBS系统增加币种选择功能。

  四是全面管理政府债务和政府投资。

  (三)完善国库业务系统功能

  一是整合国库各种业务系统,将所有的系统以国库会计数据集中系统为基础,统一在一个平台处理。

  二是完善国库会计集中核算系统。一是增加外币核算,二是增加地方债务和地方投资核算科目,以记录所有的政府收入与支出及其库存的变动,全面准确连续反映各级政府财务状况、资产负债情况。

  三是建设国库数据分析平台,借助云端服务、大数据等新技术、新模式,对各子系统处理的数据,按照一定标准进行处理和挖掘,形成各类数据报表、预测报告,为各级政府决策提供支持。加强国库统计分析和研究,将国库收支数据放到国家经济发展大环境中去分析,努力寻找国库收支对货币政策影响的传导机制和内在成因,积极探索财政、货币政策之间存在的深层次、边缘性问题,提高研究的针对性和前瞻性,为政府改进财政、货币政策协调性,促进经济发展提供有效的决策依据。

  四是建立信息交互平台。对外与财政、税务、经济综合部门之间建立信息共享机制,拓宽信息渠道,互通有无,定期交流部门信息,及时掌握本地区国民经济总产值、纳税大户缴税等相关情况;对内与本行货币信贷、调查统计部门之间搭建信息成果共享平台,形成合力,提高国库统计分析与研究工作整体质量。

  五是与人大、审计等外部监督部门搭建支出“联合监督”平台,实现在线监测、预警、提示财政资金支出的合法合规性以及资金的用途和去向跟踪。

  (四)健全相关国库法律法规制度。

  一是适时出台《国家金库法》。明确央行国库的经理责任框架、国库的机构设置及国库在预算执行中的法律地位,明确央行履行收支核算、事中监控、统计报告、市场操作等国库职能,以增强公共财政和国库监督透明度,提高预算执行质量,并激励公众参与到国库和公共财政管理事务中,实现整个国库资金收支运作过程的公平、高效和透明。同时理顺国库的监督权、管理权和处罚权,强化相关部门的问责制度,为国库社会服务职能履行提供法律保障。

  二是修订《预算法实施条例》。明确基层央行经理地方国库的地位,明确国库管理的国库单一账户、国库事中监督职责任。针对国库集中收付制度改革试点中存在的问题,全面推行国库直接收付模式,切实加强国库资金的监管。

  全国人大作为最高国家权力机关,负责对预算进行事前监督,审查和批准预决算;审计部门作为政府部门,负责对财政预算执行情况和其他财政收支进行审计,是对预算执行情况的事后监督;加上人民银行在具体办理预算资金收支业务过程中实施的事中监督,构成“三位一体”的监督机制,事前、事中、事后监督相互补充、密切配合,形成我国预算执行完整且互补的监督体系。

  (五)构筑有力的国库风险防线

  一方面,打造风险管理三道防线。国库高质量发展,扩大了服务领域,风险防范责任也相应加大。国库部门应与纪检、内审、会计、科技等相关部门建立风险管理沟通协调机制,共同研究、分析和查找风险成因,并制定出切实可行的监督和防范措施,有效构建防范国库资金风险的自控、互控和监控三道防线,使内控制度贯穿于业务核算全过程,从根本上杜绝国库资金风险。对于风险监督管理,不但要明确国库主任、国库部门负责人、国库会计主管、国库经办人责任,还要明确事后监督、内审、纪检监察等部门监督人员责任,以充分发挥这些部门的监督检查职能,形成一级对一级、层层分解、职责明确、齐抓共管的工作格局。另一方面,构建社会立体监督模式。要建立与各级人大、政府、财政、税务、海关、征收部门等单位的监督管理合作机制,发挥部门联动作用,形成监督管理合力,提高监督管理实效。如在社保基金征缴拨付方面,可通过横向联网系统将有关信息分别传送有关管理机构,这样实现国库、财政、社保机构三方对账,可保障养老保险个人账户管理的真实性、准确性,确保有关款项直接到达个人账户。最后,加强党对国库工作的领导,将中央八项规定、作风建设等全面从严治党要求,层层传导到各个国库业务岗位上,尤其是每名党员身上,提高政治敏感性,防范触碰国家党纪法规的“红线”、“高压线”,严守国库风险防线。(江华支行 黄守成)

  参考文献:

  1、杨伟中《坚持新发展理念 推动北京市国库高质量发展》《金融时报》2018年07月12日

  2、人民银行国库局《“十三五”时期国库业务发展规划》

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