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柏向东:直面问题,稳妥推进——国库高质量发展面临的主要问题及推进路径

2018-09-14 18:11:31 来源:专题 作者: 编辑:ztyzrednet

  自1985年《国家金库条例》明确“人民银行经理国库”以来30多年,国库工作从简单的拨款、记账一路走来,经历了无数个风风雨雨,发展到今天 “以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式”的国库资金收支运行机制,建立了统一领导、分级管理的政府预算收支核算体系;安全、高效、跨部门互联互通的现代化国库管理信息技术平台;多环节、多角度、多层次的国库监督体系;分工明确、协调配合、服务宏观调控全局的国库现金管理工作机制;优势补充、相互促进、信息共享的国库资金运行分析体系;以市场需求为导向的、科学有效的国债发行管理体制。建立了随着新《预算法》的颁布实施,我国国库管理法制建设步入新的发展阶段。特别是党的十九大明确提出中国特色社会主义进入新时代,我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。那么,国库为了适应整个经济的高质量发展就必须要推动自身的高质量发展。本文拟就国库如何实现高质量发展谈一些初步的认识。

  一、影响国库高质量发展面临的几个问题

  国库在国家经济发展中发挥着越来越重要的基础性作,作为联接财政部门和中央银行的重要结合部,必须发挥好信息沟通、协调操作的作用,成为两大政策紧密衔接、有效配合的桥梁。与此同时,随着以“3T”为核心的国库信息化系统框架已经形成,实现了财税、海关、商业银行和纳税人之间的互联互通,业务规模的拓展与扩大、财税体制改革的渐进深化和信息化技术的快速发展,也带来了风险防控不严、法规制度相对滞后、系统运行存在安全隐患、监督难以有效开展等多方面的挑战。主要表现在如下四个方面:

  1.发展理念问题。随着国库事业的发展,无论是数量还是质量,最初的简单的拨款、记账式国库都无法与其相提并论。从数量上看,2017年国家金库收支总额达到了65万亿元,近十年年均增速达到15%,收支规模从总额和结构上对宏观经济产生深远影响;从质量上看,由最初的纯手工处理到目前的以“3T”为核心的国库信息化系统框架,实现了财税、海关、商业银行和纳税人之间的互联互通,85%的收入业务通过TIPS办理。与此同时,我们也要清晰地看到,业务规模的拓展与扩大、财税体制改革的渐进深化和信息化技术的快速发展,也带来了风险防控不严、法规制度相对滞后、系统运行存在安全隐患、监督难以有效开展等方面的挑战。这里有两个方面需要特别强调,一是国库与宏观调控的关系,现代国库不再是独善其身的部门了,它正在或可能以其独特的方式和能量影响着整个宏观经济运行,封闭和无所作为的观念必将严重影响国库事业的发展;二是对国库监管的认识。主动还是被动、积极还是消极是衡量国库监管的核心,被动和消极的监管无异于放弃监管,唯有主动和积极的监管才是真正的高效率的监管,才能推动国库事业的高质量发展。

  2.基础设施问题。自1985年国务院颁布《国家金库条例》,确立人民银行经理国库体制开始,人民银行便致力于建立起相对独立的国库会计核算系统,并陆续在计算机技术基础上逐步开展信息化系统建设;2000年开始人民银行国库局了TBS1.0的开发拉开了“3T”建设的序幕,2013年10月随着TCBS完成在全国的推广建设,国库会计数据集中系统(TCBS)、国库信息管理系统(TMIS)与国库信息处理系统“3T”建设宣告完成。这个工程的完成基本实现了国库业务从手工到自动,从分散到集中,资金运行从中转到直达的“三大转变”,但仍然存在不足:一是系统处理能力难以满足国库业务的高速增长。据技术测算,目前TIPS的处理业务类报文的量已经达到极限值的三分之一,处理WEB应用类报文量已达极限值的一半,提升能力刻不容缓。二是系统功能有待进一步提升。尽管“3T”系统考虑了信息共享因素,数据分布较为分散、查询功能较弱、数据加工深度不够又制约了其信息共享,同时,随着业务的快速发展,国库资金的运转体系由封闭走向开放,风险点不断增多,且呈现出多样化、复杂化、隐蔽化的趋势,因此,信息共享,风险监督、评价和防控跟不上形势。三是系统的统一性有余,灵活性不足,地方差异化需求难以充分满足。”3T”系统开发设计是并没有考虑各地特色业务需求,缺乏对地方特色业务系统的接口支持。四是灾备系统能力不足。随着国库信息化建设的不断推进,系统关联部门越来越多,依赖程度越来越高,而现有的“3T”系统仅有TIPS建立了与生产环境同构的应急备用环境,且存在应急备用系统级别较低、系统恢复能力有限的问题,因此,提高系统应对突发事件的能力亟待提高。四是系统运维组织体系有待进一步完善。

  3.制度体系问题。从法律层次来看,应该说《预算法》的修订为国库制度体系建设大下了坚实基础。但是,如果《预算法实施条例》作为操作性极强的下位法始终悬而未决,那么,国库高质量发展也将是一句空话。虽然早在2015年6月24日国务院法制办曾将《预算法实施条例》(修订草案征求意见稿)在其网站公布,并向社会公开征集意见,但是,新《预算法》实施了四年后,“条例草案”至今仍未能提请人大审议。其中原因主要就是《预算法实施条例》(修订草案征求意见稿)并没严格遵循《预算法》的立法宗旨在许多地方突破了《预算法》这一上位法的强制性规定;新《预算法》的一些进步在“条例草案”的落实中甚至出现了倒退;新《预算法》明确的一些事项,在“条例草案”中存在明显的“部门利益法律化”的倾向,背离了新《预算法》的立法思想,如果按照“条例草案”的版本通过,新《预算法》条文都将被架空。由此看来,《预算法实施条例》最终审议通过还会有一个部门博弈的过程,还需要我们付出艰辛的努力。从业务操作规程来看,也存在着如何面对因信息化建设带来的诸多问题,需要我们认真梳理,补齐短板,以确保国库资金安全、高效运行。

  4.人员素质问题。总结起来,国库工作具有一下几个显著特点:一是国家赋予的责任重大,不仅承担了各级各部门的几乎全部资金的支拨,而且,还承担了对资金安全和使用和规性的监督,既要为正确执行财政预算,贯彻好政府的财政政策服好务,又要保持中央银行货币政策的独立,并确保财政政策和货币政策的协调一致。二是财政涉及的专业领域比较广,包括了会计学、统计学、财政学、金融学以及计算机科学和网络通信等多门学科,特别是随着计算机科学和网络技术的高速发展,“3T”系统始终处于不断更新与升级的过程中,知识更新速度快。三是外部关系比较复杂,不仅与财税关银有着密切的关系,而且,随着国库直接支付制度的推行,国库与企业、个人的关系也越来越直接;四是内部工作层级和种类较多,既有大量操作类的具体工作,也有比较繁重的管理类工作,还有外部要求越来越高的研究类工作;五是直接与资金打交道,处于不同利益关系的接点,对人员的思想道德水平要求比较高。但是,目前国库队伍无论是数量还是质量都存在严重不足,特别是县级国库还面临着年龄严重老化的问题,人员素质只能基本满足操作层级和一些库款支拨环节的监管工作,涉及到高知识含量的统计分析、专题调研和宏观性的国库现金管理业务等均显得力不从心了。

  二、实现国库工作高质量发展的路径选择

  总行依据党的十九大对社会主要矛盾的转化论断和30多年国库工作的实践,做出了国库已转向高质量发展新阶段的判断。我们要在满足不断增长的国库业务规模需要的基础上,全力推进国库高质量发展。

  1、树立科学的发展理念。国库作为财政预算资金收纳部门,是联接财政部门和中央银行的重要结合点,也就是说,国库是货币和财政两大宏观调控政策的交叉点,是两大政策紧密衔接、有效配合的桥梁。因此国库高质量发展首先应该有宏观理念。只有宏观的站位才有宏观的作为,高质量的发展才有了应有的基础。其次是创新理念。基础设施的建设需要创新,制度体系建设需要创新,人员素质的解决也需要创新,创新是一切事物发展的原动力,更是高质量发展的原动力。其三是安全理念。国库是国家财政资金汇集地,其资金安全不仅关系到国家机关的正常运行,而且作为宏观调控两大政策之一,其资金安全还关系到宏观经济的平稳运行,因此,安全理念必须贯穿国库工作的全过程。

  2、全力以赴把国家金库建设工程搞好。为此,原总行国库局刘贵生局长在《现代国库论》一书中把“国家金库工程”建设概括成五大目标:一是全面支持“国库一本帐”。也就是说“国家金库工程”的建设要着眼于“所有预算收入全部从缴款人直接缴入国库、所有支出从国库单一账户直接拨付到最终收款人”的建设目标,涵盖预算收入的收纳、划分、报解、留成、退库及预算支出的全过程,有效满足所有政府收入、支出及其库存变动在“国库一本帐”中得到全面、准确、连续反映的需要。二是安全保障采用双活数据中心模式。保证关键业务系统不间断服务,最大限度的实现整体系统的安全性,避免出现全国性的业务中断问题。三是多层次、多维度的数据分析和信息服务。依托数据仓库技术,在原有国库业务系统静态数据存储的基础上,进一步发掘数据集中管理、动态抽取整合和智能分析挖掘的功能,更全面、详细地记录预算收支和相关宏观经济指标等各方面的数据。四是覆盖全面、重点突出、自成体系的自动化监管。实现国库业务处理的前台、后台分离和授权监控的集中,变各基层国库手工多点防控为系统集中防控。五是系统性能全面提升。引进大型计算机技术,从硬件设备选型到业务软件开发进行全新设计和部署,并充分利用当前云计算和虚拟化技术进一步拓展国库业务信息化建设的创新空间。

  3、进一步推动国库制度体系建设。首先,推动《预算法实施条例草案》的修订工作。一是进一步明确立法宗旨,落实新《预算法》的立法精神,即:建立健全全面规范、公开透明现代预算制度,保障公民在预算过程中的基本权利,落实各级人民代表大会及其常务委员会在预算过程中的审查和监督权力,规范与协调政府各部门的预算行为,保障《预算法》的实施。二是按新《预算法》的要求,进一步完善预算编制的完整性和准确性,“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,但在现行政府性收入中还有很多收入和支出未纳入到新《预算法》所列的四本预算中,如住房公积金、预算稳定调节基金,国有资本经营预算仅纳入了上缴的收益和支出。三是全面落实中国人民银行经理国库的地位,细化完善新《预算法》明确的内容,明确人民银行经理国库的责任上级是国务院,对全国人大和国务院负责。四是明确预算公开预算监督的方式与内容。其次,把“国库单一账户”落到实处。2001年开始实施的国库集中收付制度改革试点,早已明确了国库单一账户这一改革方向,但由于客观条件所限,采取了国库单一账户体系的过渡做法,在制度上允许部分财政资金存放在国库之外的财政专户上。试点十多年来,客观条件已发生了很大变化,建立真正的国库单一账户制度的各种技术条件均已具备,废除现实意义的财政专户,积极将财政资金逐步国库单一账户核算和管理,从而真正实现财政资金预算科学精细、高效封闭运行,全程实时监控的“阳光财政”。其三,进一步规范各项业务操作规程。

  4、加强队伍建设。首先,进一步强化思想建设,打造一支爱岗敬业、品质过硬、清正廉洁的干部队伍。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,“不忘初心、牢记使命”,进一步坚定“四个自信”,提高“四个意识”。其次,树立终身学习的理念,不断提高履职能力,大造一支素质精良、勇于创新、敢于担当干部队伍。其三,一切从实际出发,注重充实县级国库干部队伍。目前,县级国库队伍普遍存在学历层次低、年龄老化、创新能力不足的问题。这个问题如不引起重视,可能会给国库高质量发展形成障碍,影响国库高质量发展的顺利推进。建议集中为县级国库输送一批有较高学历层次的新鲜血液。(宁远支行 柏向东)

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