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陈一航:规范商业银行代理国库集中收付业务 推动国库高质量发展

  商业银行代理国库集中收付业务模式在全国大部分地区推广实施取得较好的成效,对提高我国财政资金管理水平发挥了积极作用。但是,随着新《预算法》的实施以及财政国库管理制度改革的不断深入,商业银行代理国库集中收付业务模式存在的问题逐渐显现,亟需改进和完善。

  一、商业银行代理国库集中收付业务存在主要问题

  (一)对代理银行监管制度建设滞后。

  1、对商业银行代理国库集中收付业务有效监督的制度体系尚未建立。现有国库集中支付业务的有关制度比较零散,不同规章制度之间缺乏有效衔接,增加了监管难度。而且随着业务的发展,修订办法层出不穷,代理银行需遵循的办法规定多,经办人员难以全面掌握,对人民银行履行监管职责也提出了严峻的考验。

  2、违规行为处置依据不充分。现行监管制度对监管内容、范围、职责进行了规定,但对监督的具体操作流程、监督发现问题的处理并未作出明确规定,不利于明确责任和规范执法处罚。

  3、对商业银行代理国库集中收付实施监督难。商业银行代理国库集中收付资金支付首先发生在代理银行,再与人民银行国库单一账户清算,人民银行国库部门只能通过代理银行提供的有关凭证和清单,核对清算金额、预算单位、预算科目是否与财政部门送达国库的授权支付、直接支付额度通知单一致,而对财政资金使用的合法、合规性无法实施监督。

  (二)财政资金支付不规范。国库集中支付改革的目的是为了进一步强化财政资金的监督管理,提升财政资金的使用效率和安全性。但是,部分基层财政部门在推行国库集中支付改革的过程中,不够重视财政支出的规范性。主要表现在:一是超越国库集中支付范围支付资金。国库集中支付的主要范围是购买性支出和转移性支出,但个别地方财政部门在资金支拨过程中,为了方便用款,把不在国库集中支付范围的借款、向预算外单位拨款也纳入了国库集中支付范围。二是财政专户管理与运行不够规范。虽然近年来财政部门加大了对财政专户的清理力度,但各级政府和预算单位仍存在各类变相的财政专户。基层财政部门灵活运用这些财政专户承担部分国库支拨的任务,造成了财政资金的体外循环,成为监管的“盲区”。

  (三) 代理行代理积极性不高。由于代理费用低廉,各代理行均不同程度地存在“重自身业务,轻国库业务”的现象。根据效益权衡安排各柜台工作人员,使代理国库集中收付的工作人员仅限于满足会计核算的最低限度,在不放弃代理业务的同时,均不同程度地少安排国库集中收付工作人员,或安排一些实习人员,尽量减少支出,降低成本,以求尽可能地使员工的安排与银行效益相配比。

  (四)代理银行违规操作现象时有发生。

  1、存在“先清算,后支付”的违规行为。根据商业银行代理国库集中支付业务的相关规定,代理行受理预算单位提交的支付凭证后,应先支付资金,然后汇总向国库部门申请清算资金。然而在实际操作中,因为财政国库集中支付系统与代理银行自身核算系统制约关系不够严密,代理银行业务操作有一定的随意性,存在代理银行通过超额清算或先清算后支付等方式套取财政资金的问题。国库部门收到代理银行的划款申请后,只要清算金额在额度控制范围内,库款余额又足够支付,人民银行国库就会及时划转资金,至于代理银行的清算金额是否是当天实际发生的垫付金额相一致以及代理银行是否已经支付,国库部门仅靠凭证审查无法知晓。

  2、在零余额账户与其他账户之间划转资金。代理银行对预算单位将“零余额”账户的预算资金转往在其它账户情况不加控制,使得预算资金游离于零余额账户之外,脱离了人民银行国库的监督范围。

  3、零余额账户不能实现零余额管理。由于部分代理银行存在“先清算、后支付”、超额清算以及不及时将退付资金划至国库单一账户等违规操作,造成零余额账户日终留有余额的严重违规现象。

  4、税款划缴不规范。划款不及时甚至延解、占压税款。是商业银行国库集中收付业务中出现较多的问题。主要原因是代理银行对经收业务缺乏重视,或监督和管理不到位,往往只注重资金对银行利益的影响,而忽视资金核算的合规性和安全性。有的商业银行延迟l一2天的情况时有发生,但故意延解、占压的情况不多。

  5、业务处置不合理。主要表现在:一是业务操作欠规范。少数经收处按规定办理国库经收业务的意识比较淡薄,处理业务时不按规定程序操作,随意性大;二是提前截止办理集中支付业务。代理银行往往嫌手续烦琐,加上怕垫付资金,对代理的财政授权支付业务采取提前截止办理的做法,造成预算单位用款不便。

  (五)对国库集中支付代理银行的监控体系尚未形成不同监督主体间没有形成监管合力。按照现行的《财政国库管理制度改革试点方案》及《财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》等制度规定,财政部门负责代理银行的准入和退出;人民银行负责代理银行代理财政支付业务的监督管理,加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控,充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用;财政、国库分别对国库集中支付代理银行不同环节进行监督管理。这种笼统的职责权限划分不尽明晰,缺乏操作性,加之部门间缺乏政策沟通意识,更未建立稳定的信息交流沟通机制,这种“过程”和“结果”的不统一,加大了监管成本,降低了监管效果。

  (六)监管手段和监管人员素质难以应对当前财政国库改革的新形势。

  1、监管手段落后。随着国库集中支付改革的深入,国库业务处理流程、资金清算方式、信息传输渠道等都发生了根本性改变,特别是国库业务信息化发展突飞猛进,但是,监管模式没有明显变化,柜面监督和现场检查仍然是手工操作,监管的信息化相比财政集中支付系统等业务信息化建设明显滞后。

  2、监管队伍力量薄弱。目前国库队伍中,懂会计核算、会具体操作的较多,熟悉政策法规、了解代理银行核算模式、精于综合分析、善于开展监管的人才相对匮乏。

  二、强化国库集中支付代理银行监管的建议

  (一)进一步完善商业银行代理国库集中收付业务的相关制度。结合国库业务发展需要,对相关法律法规进行完善和重新定位,进一步明确财政、人民银行、代理银行各自的管理职责和权限,通过清晰的制度约束,实现国库集中支付业务参与主体之间的相互监督与制约,细化监管范围、监管措施、考核评价、违规处置等具体规定,使国库监管有法可依,提高监管有效性和针对性。强化国库服务与监管的双重职能,细化对集中收付代理银行各类违规行为的罚则,明确国库的监督处罚权及具体的实施程序。

  (二)创新监管手段,加强国库监管队伍建设。一是尽快实现国库监管的信息化和自动化。努力整合相关业务信息系统,建立包括政府预算信息、退库比对、账户比对、电子对账等业务在内的功能完备、架构合理、科学有效的国库监管系统,通过系统参数、预警条件的设置,实现计算机对源头数据的合法性、相互间关联性、额度指标等进行监测、校验和控制,实现对代理银行业务全程动态监测与控制。二是加大对国库监管人员的培训力度,开展多层次、多渠道的培训,更新监管人员的知识和理念,提高国库监管人员理论素养和监管水平。

  (三)推广国库直接支付,优化资金支付流程。目前人民银行国库部门已加入了现代化支付系统,具备了与商业银行同等的资金清算能力,根据现行制度、技术条件以及国库发展趋势,在财政、人民银行及相关部门计算机信息化、网络化建设不断推进的前提下,由人民银行国库直接支付并清算财政资金,实现资金支付无在途、无沉淀、无中间环节,最大限度提高财政资金的使用效益。国库直接支付避免了“先支付、后清算”的支付模式所造成的代理银行垫付资金和违规清算问题,节约了向代理银行支付的代办业务费,实现了资金支付零在途、零沉淀、零中间环节,提升了预算资金周转的效率,便于国库对财政资金进行事中监督。

  (四)制定联合考核机制,引导代理银行合规经营。建立人民银行与财政部门对商业银行代理国库集中支付业务的联合考核机制。两部门的考核侧重于自身的业务内容,结合日常考评、现场检查以及相关部门评价等情况,定期对代理银行进行评分,然后进行加权平均,得出考评结果,并进行通报,以此提升商业银行代理业务运行的规范性。同时,打破代理资格“终身制”,对于存在严重安全隐患、内控管理薄弱的代理银行,对其负责人进行约谈,签订违规改正承诺书,如果连续两年出现同样的违规行为,则撤销其代理资格,提升商业银行加强监管的主动性。(人民银行东安支行 陈一航)

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